[11]有人建议，区分事实审和法律审，最高法院只审理法律适用问题。
[105]BVerfGE 157, S.30, Rn.213.[106]Vgl. Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte, 36. Aufl., 2020, Rn.352 ff.[107]但是二者在义务内容上有所差别，因为国家目标条款将保护环境、气候自身作为一种宪法上独立的价值，区别于通过保护气候而保护生命健康或财产等基本权利。[113]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.246.[114]BVerfGE 157, S.30, Rn.198.[115]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.246.[116]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.247.[117]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.194.[118]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.248.[119]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.249.[120]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.257.[121]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.258.[122]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.260.[123]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.262.[124]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.262.[125]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.263.[126]BVerfGE 157, S.30, Rn.264. 段沁，中国人民大学法学院、德国慕尼黑大学法学院博士研究生。
并且除了传统的合比例原则外，符合国家目标条款也构成了合宪性的前提。[95]此外，立法者在确定控温目标并编制排放预算时，还须注意国家目标条款课以的对后代的特别照顾义务。厘清历史经纬，有助于审视我国国家目标条款规范性的发展空间，并为创设更有力的释义工具盘点历史资源。对此，已有学者结合德国实定法的变动及关联理论的发展予以了介绍梳理。[33]因此施米特主张按照宪法条款的实在性、现实性、可执行性这三个要素的强弱来评价其应可具备的规范进路。
同时期的托马（Thoma）虽然也强调这些规范对公民不产生主观权利，但其仍然是针对由宪法所建立的公权力的法规范，同样对立法者施以按照特定方向制定相应法律的要求, [31]而非纯粹的无法律拘束力的纲领性宣示。不论是物理性生存，还是人际交互的维护，抑或对于社会、文化及政治生活的共同参与，[63]都须以较好的生态环境为前提。新时代应急管理法治化应在这一总体格局指引下，从以下两个维度展开。
[13]因而，新时代应急管理法治化建设首先要回答，应急管理由谁立法、为谁立法、依靠谁实施，以及为谁实施等价值取向问题。 全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。近年来，一些重特大事故暴露出监管不到位、执法宽松软以及选择性执法等突出问题，影响了法律的威慑力。但无论是大综合，还是小综合，实施全过程的灾害风险管理，是国际社会优化升级综合灾害风险防范模式的基本经验之一。
凡权力行使的地方，就有责任[16]。由于比例原则过于抽象，加之自由裁量权的广泛存在，实现行政应急权与行政相对人地位的基本平衡主要通过权利义务设置来完成，包括厘清行政应急权的行使边界，公共利益的界定标准以及公民个人利益如何保护。
可见，新时代应急管理的法治化，需要将规范和制约公权力与尊重和保障人权有机结合起来，平衡公共利益和个人自由之间的关系，做到权责利基本一致。这构成了国家治理体系和能力现代化的宏观政治背景，也是应急管理法治建设应遵循的政治逻辑。（二）基本要义新时代应急管理法治化的基本要义，需要从以下几个方面加以把握。现代应急管理是按照韦伯的科层制组织结构建立和运作的，强调组织内部分工和层级节制。
对此，需要在体系化思路的指引下，坚持问题导向，逐一列出问题清单，逐项加以解决。对此，需要结合放管服改革，通过权责清单的形式做好部门职责切割，厘清应急管理上下左右之间的权力和责任界限，比如将流域管理机构定位为中央事权协助落实者、地方事权监督者、跨省利益协调者[37]。法治实施不到位，很大一部分原因是执法脱节、断裂，主要表现在两个方面：一方面，由于跨部门的执法协作机制不完善，行政执法部门之间执法存在一定脱节现象。进入后工业时代，适应风险的复杂性、耦合性等复杂管理需求，应急管理逐渐从末端整治向源头预防转型，进而将视野拓展到更广的领域和全过程风险管理。
应急管理法治体系作为国家安全法治体系与国家应急管理体系逻辑融会的领域，是推进法治中国建设的重点方向之一。在宏观上，强调立法、执法、司法、守法四轮驱动，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法一体推进，在应急管理领域确立法治在人民心中的普遍信仰，实现运用法治思维和法治方式推动应急管理体系和能力现代化（如图1）。
一、新时代应急管理法治化的生成逻辑社会科学中几乎所有的流行概念都具有语境性[1]。我国宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。
协同治理的理论和实践表明，法治实施不能走传统的单打独斗的老路，而应注重执法的整体性、协同性。应急管理朝向法治化转型的过程，是突发事件治理模式探索实践的逻辑延伸。平衡论早就指出，管制不力与管制过度都会导致行政法结构失衡，因而需要构建平衡的行政法机制与行政法制度结构，以实现行政权与相对方权利的配置格局结构性均衡[17]。法治规范、法治思维和法治行动，可视为应急管理法治化的一体两翼，其中法治规范是本体，法治思维是目标，法治方式是保障，三者相辅相成，缺一不可。事实上，由于风险社会所呈现的高度复杂性、高度不确定性的特点，应对重大突发事件客观上要求应急管理组织功能即兴扩张，这就需要给行政应急权运行留下弹性空间。但权责一致并非意味着对行政权的苛刻限制。
21世纪初期，就有学者提出逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、信息公开法制、行政征用（征收）法制、行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制[25]。法治实施体系的全面激活，有赖于执法、司法和守法系统既各司其职，又密切配合、协同运作。
第一，加强行政执行权的内部控制。多元共存的社会利益格局和应对复杂性与不确定风险的现实需要，都对公共安全治理升级和法治化转型提出了新要求。
总之，应急管理法治化是在党领导人民治国理政实践中形成的，是衡量治理成效的重要标准。这既是由我国发展所处的历史方位决定的，也与安全所面临的形势任务密切相关。
随着风险刑法观的确立，犯罪化、轻罪化正逐渐改变应急管理领域刑事处罚的面貌，特别是危险犯的范围扩张，给应急管理行刑衔接提出了新的课题，需要在罪刑法定原则指引下出台相关司法解释。有学者认为，应急决策程序带有风险性，应设立基于安全和风险等级的决策程序，并实行专业判断与政府判断分离的制度[32]。坚持以人民为中心应坚持法治为民的理念，包括坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以及坚持人民至上、生命至上。正如卢梭所言，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里[10]。
无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动[7]。具体而言，新中国成立后相当长一段时间，我国风险较为单一，针对某一问题或局部要素，主要进行点对点的专项整治。
进入工业社会，政府对社会生活进行普遍干预，但由于行政权天然具有扩张的本性，对公权力的法律控制成为现代国家法治建设的一项重要任务。但也应当看到，目前党政同责的规定仅适用于安全生产、生态环境保护、食品安全等有限的领域，在防灾减灾救灾领域尚未有一部党内法规明确对地方党委及其有关领导成员的应急管理职权、履职要求及问责程序等进行全面规定。
应急管理是一种风险行政，风险的复杂性、未知性与不确定性，客观上要求应急管理须具备应变能力。应急管理的网络结构，取决于风险的变化及应急处置的需要。
纾解规范与现实之间的紧张关系，将价值问题转化为程序问题是较为明智的选择，这实际上是一种程序主义的法治范式，即将法律问题当作是一个具体的规范体系下动态实现的过程。[9]从应急管理法制到应急管理法治，表明党领导人民在应急管理体系和能力现代化建设道路上迈出新步伐。但这一最具执行力的应急管理主体，其权利义务在法律层面的规定却并不完善。安全生产法、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规没有明确规定乡镇政府事故报告的法定义务，造成责任链条的断裂。
应急管理法治化意味着在法治的轨道上推进应急管理，发挥法治的规范功能和引领作用。党的二十大报告深刻指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，并创造性提出在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的战略命题。
一种秩序是许多规则的一个体系(system)。但是，即便是出现施密特理论中的例外状态，也不能动摇法治的根基，更不意味着行政应急权的行使可以随心所欲，而是受到比例原则、人权保障原则等基本原则的限制，同时亦强调通过程序的要求，以确保正当性与公众信赖。
习近平总书记指出，实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展[6]。这就要求应急管理法治建设应置于更全面、更开放、更动态的视野之下，系统研究突发公共事件应对管理工作各层级、各单元、各时空的构成要素、职责边界及相互间权利义务关系，综合分析系统的结构、功能和环境，以及法治与政治、经济、社会等相互作用的机制。